一、前言

中共中央2018年5月印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出,要“加强道德领域突出问题专项立法”,其中包括“探索完善社会信用体系相关法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”。2018年9月发布的《十三届全国人大常委会立法规划》将“社会信用方面的立法”列入第三类项目,即“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。中共中央2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020—2025年)》更加明确地指出要“加快推进社会信用立法,完善失信惩戒机制”。从“社会信用方面的立法”到“社会信用立法”的表述变化,反映了未来立法可能使用的名称逐步明确的倾向。

名不正,言不顺。“在社会信用立法中,如何定义‘社会信用’及其内涵外延,这是个首要问题。”这个问题也是国家发展改革委举办的社会信用立法专题研讨会上予以专门讨论的问题,但“尚未达成一致看法”。究竟应如何界定“社会信用”?这确实是社会信用立法,无论是国家层面,还是地方层面,都无法回避的问题,既在基本法理层面关涉社会信用立法的性质与目的,也在技术操作层面影响着立法结构设计和文本形式选择。本文尝试从历史的角度,综合不同文本对“信用”“信用信息”“社会信用”等基本词语的使用,基于“社会”和“信用”的狭义与广义理解,概括出四种不同的界定方式,聚焦社会信用体系建设视角下对“社会信用”一词的理解,指明这种理解对于推动社会信用立法所具有的意义。

二、狭义社会+狭义信用:与国家信用、银行信用相对而言的社会信用

新中国成立后,“随着计划经济体制的迅速建立,信用活动被当做了实现计划控制的一种辅助工具”。此处“信用”,就是马克思主义政治经济学意义上的“信用”,即:“在它最简单的表现上,是一种适当或不适当的信任,它使一个人把一定的资本额,以货币形式或以估计为一定货币价值的商品形式,委托给另一个人,这个资本额到期一定要偿还。”笔者将这种理解称之为“狭义信用”。《辞海》对“信用”一词的第三种解释,即“以偿还为条件的价值运动的特殊形式,多产生于货币借贷和商品交易的赊销和预付之中,主要形式包括国家信用、银行信用、商业信用和消费信用”,就是这种狭义信用。它可以是一种“行为方式”或“工具”,以表征或实现特定的货币借贷关系;也可以是“行为对象”或“标的”,以明确特定社会交往关系的性质和内容;还可以被理解为建立或维系交往关系的“依据”。

计划经济时期,“信用主体、信用活动演化的最大特征是政府主导下的快速单一化”。“银行信用是政府认可且唯一鼓励发展的信用形式,并由人民银行等几家国家银行负责供给和管理。”以民间借贷、企业之间的预收预付货款为主要表现形式的商业信用被限制在十分有限的范围内。1978年12月,党的十一届三中全会决定,从1979年起,把全国工作的着重点转移到社会主义现代化建设方面来。1984年,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出:“我国实行的是计划经济,即有计划的商品经济,而不是那种完全由市场调节的市场经济。”中国的金融体制也相应进行了一系列改革,其中包括“适当放宽了对商业信用的控制”。随着商品经济的发展,商业信用也得到了迅猛的发展。1989年的一篇研究文献总结了当时商业信用的三个特征,即“范围越来越大”“金额越来越大”“持续时间越来越长”。随着单一的银行信用主导的格局被不断地打破,“商业信用、国家信用、消费信用、股票、债券、信托、租赁、民间自由借贷等信用形式相继出现”。信用主体,即提供信用的主体,不再局限于政府与银行;信用工具,即体现信用关系的形式,也日趋多元化。然而,无论是“信用主体”,还是“信用工具”,都是基于狭义的理解来使用“信用”二字,也就是马克思说的信用的“最简单的表现”,即“以货币形式或以估计为一定货币价值的商品形式”表现的“资本额”的借贷关系。

从经济管理的角度,对信用关系的管理与控制,就是对货币资金流转与使用关系的管理与控制。在这个意义上,“社会集资”或“社会融资”这两个概念被提出来,用于表述一种特殊的“货币资金流转与使用关系”,一种特定的信用关系。这种信用关系被放置在与“银行和其他金融机构信贷”、银行间“横向资金拆借”所形成的信用关系相对应的地位上,作为信用总供给的组成部分。同时,“私人信用”这个概念也被提出来了,被用于表达与“公有制信用”(即“全民所有制信用”“集体所有制信用”)相对应的信用形式。“私人信用”这个概念,既包括有组织的信用形式,即私人出资设立的专业信用机构(包括信托机构)直接或间接提供货币资金借贷服务;也包括无组织的信用形式,即并不依托专门的信用机构展开的信用关系,如以民间借贷、企业间预收预付货款、股份和债券、社会集资、租赁等。

1990年3月26日,国务院发布《关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》,指出:“企业、单位之间互相拖欠货款和前清后欠的情况十分严重,已成为影响当前生产正常进行的突出问题,也损害了社会信用。” 吴晶妹认为:“这是中国第一次在国务院文件中提出社会信用问题”,而且认为,这是中国开始建设社会信用体系的标志。笔者认为,这种理解有待商榷。基于前述历史分析,笔者有理由认为,1990年国务院针对“企业、单位之间互相拖欠货款和前清后欠的情况十分严重”这一现象而发布的前述通知中所使用的“社会信用”,如果理解为与“社会集资”“社会融资”“私人信用”这三个概念相似的含义,应该是比较准确的。前述通知所使用的“社会信用”,实际上意在表达一种国家信用、银行信用之外的信用关系或信用形式,其中的“信用”二字仍然是狭义的信用,即局限于货币资金流转和使用关系的信用,“社会”二字扮演着限制主体范围或行为领域的限定词角色,既指“国家”之外,也指银行等专门信用主体之外。此即社会信用的“狭义社会+狭义信用”的界定方式。

三、广义社会+狭义信用:“社会信用总规模”意义上的社会信用

党的十四大于1992年10月12日至19日举行,江泽民作了《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告,明确建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年,党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,在发展和完善以银行融资为主的金融市场、加快金融体制改革方面提出了以构建多层次资本市场、多元化金融机构体系为主导的政策目标。自此以后至1999年,在理论与实务上,对“社会信用”的使用有两种理解。

第一种理解仍然将“社会信用”一词指代国家信用、银行信用之外的信用关系。江西省金融学会和赣州地区金融学会于1996年7月24、25日联合举办了“加强社会信用活动监管”的研讨会,“这次研讨会研究的社会信用活动是指除金融机构之外的一切信用活动,它是全社会信用活动的一部分,主要包括农村合作基金会、财政信用、社会集资、民间借贷、财务公司、典当行等。”

第二种理解则将“社会信用”等同于“全社会信用”,比如使用“社会信用总规模”“社会信用总量”这种表达,而且将银行贷款作为其中的一个部分;②使用“社会信用资金”这个概念,认为“社会信用资金是指各种形式的信用资金总和”③。这些概念的使用,突破了“社会集资”“社会融资”这两个概念对“社会”的理解,但对“信用”的理解仍然是狭义的。在“社会信用总规模”意义上所使用的社会信用,实际上采用了“广义社会+狭义信用”的界定模式。

四、广义社会+广义信用:“社会信用体系”意义上的社会信用

1.“信用”内涵在理论上的扩展

《社会信用失常是困扰银企改革的根本原因》一文指出:“人们在局部利益和个人利益的驱动下,认钱不认人,从而使整个社会失去正常的信用关系”,其中,“劳动者个人的信用观念淡薄”也属于“不正常的信用关系”的一种表现。该文认为:“劳动者在银行或国有企业应该具有一种诚实的劳资关系。从信用的角度来看,劳动者既然从银行或国有企业获取了工资,就应当承诺为银行或企业付出相应的劳动量,并忠实地为银行或企业服务。”该文对“信用”的理解已经明显超出了狭义信用的内涵,用“信任”二字来替代,几乎没有语义上的区别。何济川在《必须重振经济交往的社会信用》中更加明确地在一个更广泛理解的“信用”的基础上,认为社会信用至少包括三种意思:“一是一群(个)社会人能够履行跟另一群(个)社会人约定的事情而取得信任;二是经济人(法人)不需要提供物资保证,可以按时偿付的,如信用贷款;三是银行借贷或商业上的贷销、贷购。”该文还强调指出:“经济交往中的社会信用问题,不只是一个经济方面的问题,而是一个社会伦理道德问题”,要“把提高济经交往中的社会信用作为提高全民族道德水准的一项重要内容、所以要把信用观念的教育,放在一个广大的范围内进行,使每一个社会人(法人)都自觉地遵守社会信用”。这是一个巨大的突破!“信用”的内涵,突破“货币资金”的媒介限制,扩展至社会经济生活中一切以“信任”为前提的交往关系,此即“广义信用”。

2.“社会信用体系”概念的提出

林钧跃指出:“社会信用体系概念是在1999 年提出的”,“1999 年 10 月,中国社会科学院世界经济与政治研究所确立了‘建立国家信用管理体系课题’,正是在这个课题中提出了社会信用体系概念,描绘了它的设计框架和运行原理。”以“社会信用体系”这一概念为基础构建的一套理论,“很具中国特色”。这套理论实际上是一套设想,一套“将征信体系及其适合它运行的市场软环境一起建设”的设想。根据林钧跃的介绍,“社会信用体系是一项巨型的社会系统工程”,失信惩戒机制是“核心制度”,征信系统是“核心工程”。2002年11月8日,党的十六大报告提出“健全现代市场经济的社会信用体系”。这是在党的文件中第一次提出“社会信用体系”这一概念。这个概念与建立国家信用管理体系课题组提出的“社会信用体系”概念在内涵上是基本一致的。该理论并未将“社会信用”作为一种独立的信用交易、信用工具或信用关系来对待。所以,与其说是“社会信用”这个词加上“体系”这个词构成了“社会信用体系”这个词组,还不如说这个表达使用的是“社会”加上“信用体系”这种构词法,是在空间范围的意义上来理解“社会”这个词的含义。“社会信用体系”可以被简单地等同于“覆盖全社会的信用体系”。从最狭义的角度来理解,“社会信用体系”甚至可以等同于“覆盖全社会的征信体系”这种表达。

3.《信用基本术语》中的信用与社会信用体系

全国信用标准化技术工作组提出并归口的推荐性国家标准《信用基本术语》(中华人民共和国国家标准 GB/T 22117—2018)于2008年发布,将“信用”(“credit”)定义为“建立在信任基础上,不用立即付款或担保就可获得资金、物资或服务的能力。这种能力以在约定期限内偿还的承诺为条件。”这种“信用”超出了货币资金借贷使用意义上的狭义信用的内涵,但仍限于经济生活领域。同时,2008年《信用基本术语》在“信用”词条加注:“广义的信用指诚信原则在社会上的广泛应用。”2018年《信用基本术语》重新界定了“信用”的含义,即“个人或组织履行承诺的意愿和能力”,且“承诺包括法律法规和强制性标准规定的、合同条款等契约约定的、社会合理期望等社会责任的内容”。“信用”词条特别区分“经济领域”和“社会领域”,经济领域中的信用的含义与2008年界定一致,增加“可以使用货币单位直接度量”的表述;社会领域中的信用,则“难以用货币度量”。2018年《信用基本术语》明显扩大了信用的内涵,主体范围包括政府、企业和个人,并增加“社会信用体系”词条,包括统一社会信用代码、信用监管、政务诚信、商务诚信、诚信评价、信用制度。两个版本的《信用基本术语》都从广义角度把握“信用”“社会信用体系”的含义。这种理解可以称之为“广义社会信用”,主体范围可以涵盖政治、经济、社会、文化等行动领域中的所有个人与组织。

4.社会信用体系的功能扩张

2002年3月,时任总理朱镕基在第九届全国人民代表大会第五次会议上作的《政府工作报告》中,在“继续大力整顿和规范市场经济秩序”的标题下,提出要“切实加强社会信用建设”,并提出了加快建立“企业、中介机构和个人的信用档案,使有不良记录者付出代价,名誉扫地,直至绳之以法”,“广泛采用现代化监管手段,综合利用信息网络资源,实现互联互通、信息共享”的具体要求。2002年11月,党的十六大报告提出“健全现代市场经济的社会信用体系”,健全社会信用体系成为“健全现代市场体系”的一部分。2003年10月,党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将“建立健全社会信用体系”作为一个独立的标题项,明确了“社会信用制度”的基本构成,即“以道德为支撑、产权为基础、法律为保障”,并确立了社会信用制度作为“建设现代市场体系的必要条件”和“规范市场经济秩序的治本之策”的地位。党的十七大报告中仅提及“健全社会信用体系”,仍然作为“完善基本经济制度,健全现代市场体系”的一部分。《2003年政府工作报告》在年度工作总结部分,在“坚持转变政府职能,努力建设廉洁勤政务实高效政府”的标题下,提及“积极倡导诚实守信的职业道德,努力建立社会信用体系”的工作,在下一年度的工作重点中,将“加快建立社会信用体系”作为“整顿和规范市场经济秩序”的一项重要任务。《2004年政府工作报告》再次强调了“加快社会信用体系建设”这一重要任务,并明确了三个方面的具体建设任务,即建立“企业和个人信用信息征集体系”“信用市场监督管理体系”和“失信惩戒制度”。《2005年政府工作报告》仅在“加强市场体系建设”中提到“加快社会信用体系建设”。《2006年政府工作报告》在“进一步推进改革开放”中提出“要强化市场法治,加快社会信用体系建设”。

2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议审议批准了国务院提出的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划纲要》)。《十一五规划纲要》将“完善现代市场体系”作为“深化体制改革”的一项重要内容,提出“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点,加快建设社会信用体系,健全失信惩戒制度”的规划目标;将“积极发展信息服务业”作为“加快发展服务业”的一项重要内容,提出“整合网络资源,建设统一的电子政务网络,构建政务信息网络平台、数据交换中心、数字认证中心,推动部门间信息共享和业务协同”的规划目标。根据国务院的工作分工,由国务院办公厅牵头落实《十一五规划纲要》提出的“建设社会信用体系,健全失信惩戒制度”。2007年3月,国务院办公厅发布《关于社会信用体系建设的若干意见》,重申了两个基本理念,即“市场经济是信用经济”和“社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排”,并明确指出,建设社会信用体系,不仅是“完善我国社会主义市场经济体制的客观需要”,而且将其提升到“整顿和规范市场经济秩序的治本之策”的地位。《2007年政府工作报告》将“加快社会信用体系建设”作为“坚持标本兼治,深入整顿和规范市场秩序”的一项举措。《2008年政府工作报告》仍然将“推进社会信用制度建设”作为“深入整顿和规范市场秩序”的一项举措。显然,这些文件表明,更高决策层对社会信用体系建设的制度功能有更明确的定位,对其重要性的认识更加深刻。然而,2009、2010、2011三个年度的《政府工作报告》均未提及社会信用体系或社会信用制度。

《2012年政府工作报告》则将“大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信建设,构建覆盖全社会的征信系统”作为“加强和创新社会管理”的一项内容。2012年11月8日,胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上作《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告,并未提及“社会信用体系”,只在“扎实推进社会主义文化强国建设”主题下将“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理,加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”作为“全面提高公民道德素质”的一项具体要求。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信”作为“建立公平开放透明的市场规则”的一项内容,将“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台”作为“健全宏观调控体系”的一部分。《2014年政府工作报告》在指出“社会信用体系不健全”这个仍然存在的问题之后,在“加大简政放权、放管结合改革力度”中提出要“加强事中事后监管,健全为企业和社会服务一张网,推进社会信用体系建设,建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台,依法保护企业和个人信息安全。”2014年6月,国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,明确“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分”。

2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上作了《决胜全面建成小康社会　夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告,《报告》在第六部分“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”的“深化机构和行政体制改革”中提出“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。在第七部分“坚定文化自信,推动社会主义文化繁荣兴盛”中“加强思想道德建设”标题下提出“推进诚信建设”,将与推进“志愿服务制度化”并列,作为“强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”的一项举措。在第九部分“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的“着力解决突出环境问题”中提出“健全环保信用评价”。第四部分“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”和第八部分“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”的内容中均未提及社会信用体系建设。《2018年政府工作报告》将“加强社会信用体系建设”作为“提高保障和改善民生水平”的一项举措。《2019年政府工作报告》则将“健全社会信用体系”作为“加强和创新社会治理”的一项具体内容。

2019年10月27日,中共中央、国务院发布《新时代公民道德建设实施纲要》,提出“要继承发扬中华民族重信守诺的传统美德,弘扬与社会主义市场经济相适应的诚信理念、诚信文化、契约精神,推动各行业各领域制定诚信公约,加快个人诚信、政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,构建覆盖全社会的征信体系,健全守信联合激励和失信联合惩戒机制,开展诚信缺失突出问题专项治理,提高全社会诚信水平”。2019年10月31日,党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,从十三个方面阐明了中国特色社会主义制度体系和治理体系的目标和内容。“完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系,加强失信惩戒”作为“坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度”的一项内容,被纳入“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度,巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”的标题之下。

综上,社会信用体系建设不再只是完善市场体系的一个方面,也不再只是转变政府职能、创新社会治理的一项举措,而成为了“繁荣和发展社会主义先进文化”这个更宏大的中国特色社会主义事业的重要手段。“社会信用体系建设是完善社会主义市场经济体制的基础工程,也是一项系统工程,更是一项灵魂工程,事关全社会每一个人和每一个组织的切身利益。”社会信用体系,作为一种系统的、专业化治理工具,从政治、经济、社会的制度建设领域扩展到文化建设的领域,成为彰显“文化自信”的伟大工程的一部分。

五、狭义社会+广义信用:立法修法活动中的“信用”与“社会信用”

1.党的十八大以来全国性立法修法活动中的“信用”元素

在中国现行法律体系中,只有《反不正当竞争法》《密码法》使用了“社会信用”一词,但未有定义,也无法通过体系解释来挖掘用词的意图和具体含义。

十八大以来,中国最高立法机构的立法和修法活动中大量加入“信用”的元素,已先后在30部法律的制定或修改中体现了与信用密切相关的内容,具体有六种方式:(1)规定了国家促进信用体系和信用制度建设的内容;(2)规定了国家支持或鼓励信用服务市场发展的内容;(3)规定政府建立信用管理系统的职责;(4)规定相关行业协会的职责或权力中要求“建立会员信用档案”并将相关信息记入信用档案;(5)规定主管部门实施信用管理的职责;(6)规定实施联合惩戒的内容,2019年制定的《疫苗管理法》《基本医疗卫生与健康促进法》和修订的《药品管理法》均规定主管部门可以按照规定实施联合惩戒;2018年修订的《公务员法》新增“被依法列为失信联合惩戒对象的”人员不得录用为公务员;2018年制定的《人民陪审员法》规定“被纳入失信被执行人名单的”不得担任人民陪审员。其中,关于主管机关或部门实施信用管理的职责的规定,是最重要的方式,对于中国社会信用体系建设,尤其是行业主导的信用体系建设具有十分重要的作用,能够为相关行业部门社会信用体系建设和相关法律制度建设提供直接的法律依据。这种规定方式有两种不同的结构安排:一是将信用管理的内容规定在“监督管